За ким реформений подзвін? Олександр ЛАВРИНОВИЧ: «Корпорація, яка будувалася на підпорядкованості і матеріальному стимулюванні, дає тріщину»
Бурхливе обговорення засад перебудови третьої гілки влади добігло кінця. Тож реформа, про необхідність якої говорили починаючи з 1992 року і яку за два місяці виклали на папері члени робочої групи, вже на старті. Принаймні вже визначені напрями і часові межі першого етапу перебудови.
Наш кореспондент зустрівся з головою робочої групи з питань судової реформи, міністром юстиції, заслуженим юристом України Олександром ЛАВРИНОВИЧЕМ. І частково відчув атмосферу, в якій, напевне, створювався цей документ: з Олександром Володимировичем важко сперечатися, оскільки його досвід і як політика, і як юриста забезпечує за рахунок вміння виважено і аргументовано висловлювати свої думки переваги перед співрозмовником. Тому й не виникало сумнівів, що Верховна Рада остаточно ухвалить цей закон до кінця поточної сесії.
Залишалося з’ясувати: які ж цілі ставили перед собою колективні автори законопроекту, за рахунок чого їх буде досягнуто, а також як позначаться нововведення на тих, заради чи проти кого вони запроваджуються?
«Закон прибирає лазівки для потрапляння на посаду за рахунок «стимуляторів»
— Олександре Володимировичу, чи вдалося порозумітися з представниками третьої гілки влади щодо майбутньої побудови судоустрою?
— Законопроект «Про судоустрій та статус суддів», який був напрацьований робочою групою, отримав підтримку переважної більшості суддівського корпусу. Лише нечисельна група окремих суддів Верховного Суду не сприймає концептуальних положень цього проекту. Тому не можна стверджувати, що судова система негативно ставилася чи ставиться до пропонованих реформ і, відповідно, це потребувало пошуку, як ви сказали, порозуміння.
— Але ж найвищий судовий орган піддав жорсткій критиці окремі положення проекту, посилаючись на їх невідповідність Конституції. Чому не прислухалися до думки ВС?
— Не можна прислухатися до думки органу, бо в нього немає ні душі, ні прізвища, ні по батькові. Бралися до уваги думки фахівців, незалежно від того, в якому суді вони працюють — чи то в районному, чи то у Верховному. Над проектом працювали, зокрема, судді ВС Микола Мороз, Віктор Кривенко, Ігор Самсін, які вносили свої пропозиції та підтримали цей проект, а вже колишній суддя ВС Олександр Волков та Голова ВС Василь Онопенко, дотримувалися протилежної думки. То хіба можна говорити, що хтось із них має монопольне право говорити від імені Верховного Суду?
— А чи всі пропозиції міністра юстиції знайшли відображення? Чи, може, будуть ураховані під час удосконалення закону?
— Проект готувався робочою групою, а не мною особисто. Тож, звісно, частина моїх пропозицій була підтримана, частина — ні, але не вбачаю за доцільне акцентувати на цьому увагу: я підтримую той проект, який вніс у парламент Президент України.
Що стосується можливого доопрацювання, то, очевидно, життя завжди створює нові обставини, які потребуватимуть редагування окремих норм. Це — нормальний процес. Крім того, в нас залишився ще доволі великий обсяг роботи з реформування кримінального процесу, зокрема Кримінально-процесуальний кодекс, закон «Про прокуратуру».
— Й однією з підвалин цього реформування стане створення ще одного вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних та кримінальних справ?
— Це рішення не має стосунку до реформування кримінального процесу. Просто касаційні функції, які до цього часу виконували відповідні судові палати Верховного Суду, виконуватиме нова установа. Я б навіть не назвав би її новою, оскільки вона розташовуватиметься за тією самою адресою, що й судові палати ВС, але — під новою вивіскою.
Та суть — не у вивісці, а в докорінній зміні всієї системи: зникає повторна касація, покращується доступ до суду першої інстанції в багатьох справах, включно з адміністративними, тощо. Водночас прибираються лазівки для потрапляння на судову посаду за рахунок «стимуляторів», які відшкодовуються після того, як людина одягає мантію. Також перекривається шлях до отримання посвідчення судді тим, хто ніколи не відкривав підручника з права.
— Чому так само просто не створити два вищі суди: окремо — в цивільних, окремо — в кримінальних справах? Це принаймні було б логічно.
— Логіка полягає в тому, що сьогодні в нас існують місцеві та апеляційні загальні суди, які розглядають і цивільні, і кримінальні справи. І логіка говорить, що немає підстав розділяти цю систему на дві частини лише на етапі касації.
— Це можна було б зробити з поглядом у майбутнє: поступово утворити окремі апеляційні, а згодом — і окремі кримінальні та цивільні місцеві суди.
— Теоретично — можна було б. Але це означає, що в кожній області, кожному районі, місті треба збудувати ще по одному суду. Ви уявляєте, скільки на це знадобиться витратити і коштів, і часу?! І чи є впевненість у необхідності такої розбудови?
Якщо така впевненість є, то давайте створимо ще мінімум 450 місцевих, 27 апеляційних судів, приймемо на роботу ще близько 8000 суддів, а на їх утримання подвоїмо видатки держбюджету… І все це — вже завтра.
— Таке розщеплення на верхівці третьої гілки влади сприймається як докорінна перебудова лише окремо взятого Верховного Суду…
— Аби сприймати чи не сприймати новели закону, слід насамперед усвідомити, що він не спрямований на революцію. Ця реформа покликана навести порядок в існуючій судовій системі з мінімальними витратами і найбільшими здобутками для громадян. Ідеться не про теоретичний проект, який треба реалізувати за кошти платників податків, аби подивитися, чи буде він кращим за нинішню побудову. Завданням робочої групи було без великих потрясінь якісно змінити судову систему.
«В жодній країні районний чи окружний суд не повноважний скасовувати акти глави держави»
— Першою ластівкою реформи називають зміну підсудності для оскарження актів Верховної Ради, Президента та Вищої ради юстиції. Чим була викликана необхідність визначення Вищого адміністративного суду як першої та останньої інстанції для розгляду таких спорів?
— Ця норма не є українським надбанням, а була запропонована після вивчення європейського досвіду. Я особисто знайомився з тим, як працюють судові системи країн Європейського Союзу у відносинах з найвищими органами державної влади. Найбільше запав на думку досвід Франції. Можливо, тому, що радником міністра юстиції півроку працював суддя у відставці Конституційного суду цієї країни. Скрізь є певні відмінності, але в жодній країні районний чи окружний суд не повноважний скасовувати акти глави держави чи парламенту. Це дійсно суто національний винахід.
— Тобто в ЄС не довіряють такі важливі спори судам нижчої ланки?
— Це не питання довіри. У народі кажуть, що й у гірському селі можна знайти священика, який ближчий до Бога, ніж єпископ. Якщо суддя працює у вищому суді, це ще не означає, що він — найкращий. Можна і в районному суді знайти гарного фахівця в галузі права. Питання — в доцільності розгляду по інстанціях окремих справ.
Ми всі добре знаємо приклади, коли суди втягувалися в бізнесові чи політичні протистояння, приймаючи на забезпечення позовів ухвали про зупинення актів Президента, Верховної Ради, Уряду. А за цей час зацікавлена сторона вживала необхідних заходів для досягнення власної мети. Достатньо згадати, як за допомогою ухвали одного судді зупинялися дострокові вибори до парламенту.
Я невипадково згадав законодавство Франції. Адже в ньому записано правило: той суддя, який візьме у свого провадження справу проти Національних зборів, пожиттєво позбавляється права не тільки бути суддею, а й займатися будь-якою діяльністю, пов’язаною з наданням юридичних послуг. Цей акт називається «закон про державну зраду».
— Тобто Національні збори виведені з-під судового контролю? Може, й у нас слід було вказати в законі на непідвідомчість судам актів парламенту?
— Так, зазначені акти не підлягають оскарженню в судовому порядку. І в цьому є певна логіка, оскільки не можуть рішення 450 представників народу скасовуватися чи дія їх зупинятися суддею районного суду. У багатьох європейських країнах такими повноваженнями наділені лише конституційні суди, які також подекуди дають оцінку законності дій найвищих посадових осіб.
В Україні Конституційний Суд перевіряє на предмет відповідності Основному Закону тільки нормативно-правові акти Верховної Ради, Президента, Уряду. Для розгляду спорів стосовно актів індивідуальної дії, які прийняті окремими вищими державними органами, був визначений Вищий адміністративний суд — як суд першої та останньої інстанції.
— Чи не було спокуси додати до цього переліку поряд з ВРЮ ще й Мін’юст?
— Ви перший, кому це спало на думку. Я ніколи не намагався отримати від законів, які розробляв, якусь особисту вигоду.
«Парламентські підрозділи не матимуть права завадити обранню судді безстроково»
— З-поміж ваших колишніх колег-депутатів альтруїстів, напевне, меншість. Бо вони, наприклад, у багнети зустріли пропозицію Венеціанської комісії щодо недоцільності обрання, а особливо звільнення суддів політизованим парламентом. Що змусило нардепів відмовитися від такого «батога» для «незручних» служителів Феміди?
— Відверта і пряма позиція тих, хто готував проект. Я особисто також переконував народних депутатів, керівництво Комітету з питань правосуддя, що ми повинні, насамперед в інтересах своїх громадян, для належної оцінки судової реформи міжнародною спільнотою, зокрема і Венеціанською комісією, зробити цей крок, який унеможливлює політичний і корупційний вплив на призначення суддів.
— Чи є гарантія, що нардепи не віднайдуть інший спосіб впливати на суддівську кар’єру? Наприклад, просто не включатимуть прізвище судді до відповідного проекту постанови?
— Я не можу давати 100%-у гарантію, але відповідні норми виписані на рівні інструкції, від якої важко ухилитися. Якщо ви порівняєте процедуру, яка діє сьогодні, й ті механізми, що закладені в проект, то побачите, що вони суттєво відрізняються. Адже жоден парламентський підрозділ не матиме права завадити внесенню в сесійну залу питання про обрання судді безстроково. Воно повинне передаватися на розгляд Верховної Ради невідкладно після реєстрації.
Я не вважаю за доцільне вигадувати гіпотетичні схеми, які можуть спрацювати в обхід закону. «Винахідників» завжди вистачало. Та є величезні відмінності в імовірності впливу політичного чи корупційного чинника на формування суддівського корпусу, яка зведена до мінімуму.
— Робоча група прислухалася до порад Венеціанської комісії, передбачивши, що склад ВРЮ та ВККС буде змінено на користь суддів. Водночас проект залишає за Мін’юстом квоту у складі Вищої кваліфкомісії. Наскільки для вас принципово мати свого представника в цьому органі?
— Ні, це — не принципово. Принципово — отримати якісний за кваліфікацією і різний за представництвом склад органу, що відповідає за формування суддівського корпусу.
Якщо ми прагнемо євроінтеграції, то маємо враховувати, що в країнах ЄС функції міністра юстиції по відношенню до судової влади набагато ширші, ніж у нас. Що стосується участі в роботі кваліфкомісії представника міністерства— це тільки підвищить рівень вимогливості до професійної підготовки кандидатів на посаду судді.
«Призначати на суддівські посади, накладати стягнення повинні ті, хто самі носять мантію»
— Якщо про обов’язкове «переформатування» ВККС упродовж двох місяців прямо вказано в «Перехідних положеннях» закону, то про часові межі кадрових змін у ВРЮ — ні. Як скоро буде оновлений склад цього органу?
— Після набуття чинності законом ті суб’єкти, які мають право формувати склад цього конституційного органу, повинні будуть при наступних призначеннях керуватися новими вимогами. Зокрема, кожен з них мінімум 2/3 своєї квоти має заповнювати представниками суддівського корпусу.
— Але ж члени ВРЮ обираються на 6 років…
— Так, проте на даний час у цьому органі, напевне, вже не залишилося представників, у яких повноваження закінчувалися б в один день. Хтось піде через кілька місяців, хтось — через рік… Тож за два-три роки склад ВРЮ зміниться більш ніж на половину.
— І весь цей час судді фактично залишатимуться під контролем провладної більшості у ВРЮ?
— Я б не став зараховувати членів Ради до «провладних», як ви сказали, з огляду на те, який орган їх призначив. Адже так само будь-якому судді, який входить чи увійде до складу ВРЮ і поділятиме точку зору, що співпадає з позицією глави держави чи коаліції, можна приписати «провладні» симпатії. Тоді не варто говорити і про більшість суддів у складі цього конституційного органу. Бо, за такою логікою, з них слід брати письмове зобов’язання не підтримувати рішення Президента чи Кабінету Міністрів.
Проаналізуйте, як голосує нинішній склад ВРЮ, і побачите, що судді також часто підтримують подання, які вносяться прокурорами чи адвокатами. І навпаки — не поділяють позицію своїх колег.
— Саме останні рішення ВРЮ дали підстави, зокрема, Голові ВС Василю Онопенку говорити про те, що «судді бояться приймати законні рішення» з огляду на певний прокурорський ухил в роботі Ради.
— Такі твердження не мають реального підгрунтя. Наразі до складу Ради входить чотири прокурори, і специфіка їхньої роботи, ясна річ, дозволяє їм бути більш поінформованими щодо правопорушень з боку суддів.
Дійсно важливо забезпечити, аби рішення, які стосуються призначень на суддівські посади, накладання дисциплінарних стягнень приймали ті, хто самі носять мантію. Усвідомлюючи правильність такого підходу, а також з огляду на рекомендації Венеціанської комісії, ми спеціально і запропонували таку законодавчу норму. І цю норму підтримав Президент.
«Судова система опинилася в стані напіврозпаду і вже не може нормально функціонувати»
— Отже, опасіння, які висловлювалися вами раніше, щодо можливих проявів корпоративності третьої гілки влади втратили актуальність?
— Ні, але частково — зменшаться. Суддівська єдність мала своїм підгрунтям не професійну солідарність, а вибудовувалася як корпорація з вертикально інтегрованим управлінням, з одного боку, і меркантильним інтересом, з іншого.
І не випадково маємо велику кількість скарг від суддів до Європейського суду з прав людини щодо невиплачених премій і різноманітних компенсацій, які оперативно ухвалювалися одними судами на користь своїх колег з сусідніх міст чи районів, а потім — навпаки. Так само швидко вони проходили й апеляційну інстанцію. Зрозуміло, що в державному бюджеті коштів на такі виплати не було, тож довго не чекаючи, надсилались скарги до Страсбурга. Є й більш гострі приклади такої корпоративності, якій грош ціна — в прямому і переносному сенсі.
Сьогодні ця корпорація, яка будувалася на підпорядкованості і матеріальному стимулюванні, дає тріщину. Судова реформа залишить корпоративність виключно на цеховому рівні — в забезпеченні якості судочинства, обміні досвідом та судовою практикою.
— Ви — один із не багатьох політиків, від якого майже не було чуто заяв про корумпованість людей у мантіях. Ви вважаєте, що третя гілка влади в цьому відношенні нічим не гірша за інші дві?
— Суд — це єдиний інструмент конституційного захисту прав громадян. Якщо посадовці, які уповноважені від імені держави брати участь у законодавчому чи організаційному забезпеченні його роботи, стверджують про таку хворобу, вони зобов’язані одночасно сказати, що вони збираються робити, аби її вилікувати. Уявіть, що лікар ходитиме по палатах і журитиметься, що всі його пацієнти — тяжко хворі, у них надто підвищена температура, відмовляють внутрішні органи, то навряд чи це допоможе їхньому одужанню. Потрібно діяти, а не здвигати повітря гучними заявами.
Те, що ви не знайшли таких моїх висловлювань, це є спосіб моїх особистих дій, спрямованих на зменшення корумпованості судової системи. Натомість, якщо ви уважно ознайомитися із законом, ви побачите, скільки ним прибрано існуючих у законодавстві корупційних схем.
— Перші заяви на вищому рівні про корумпованість судової системи пролунали на початку 2005 року. І це вважалося оголошенням війни за чистоту суддівських мантій. Як, на вашу думку, чи почистішали вони за цей час?
— Початок загальнонаціональної кризи дивним чином збігся з приходом команди, яка спочатку була одного кольору, але згодом почала перефарбовуватися й в інші кольори. Україна, яка перед тим була на злеті і в економічному зростанні, і в розвитку громадянського суспільства, і в сфері захисту прав громадян, почала стрімко здавати позиції. Якщо відкинути політичні симпатії, цього важко не визнати.
Такі ж кризові явища вразили і судову систему, яка сьогодні опинилася в стані напіврозпаду і вже не може нормально функціонувати, виконувати свої конституційні функції. З дня набуття чинності законом про судоустрій та статус суддів почнуться реальні зміни на краще, в тому числі — і в очищенні суддівських мантій від корупційних плям.
— Однак свого часу ви зауважили, що «корупція помре тоді, коли щезне людство».
— Я і сьогодні можу повторити цю тезу.
— Чи є сенс оголошувати боротьбу з явищем, яке непереможне?
— Звичайно, є. Ви ж не будете заперечувати сенс загальнодержавних заходів протидії, наприклад, епідемії грипу?
— Дивлячись на те, якими методами і коштом вестиметься ця боротьба. Якщо так, як цієї зими…
— Я кажу про справжній грип, а не про епідемію, оголошену Прем’єром, як засіб у боротьбі за посаду Президента. У боротьбі з хворобою завжди є сенс, ефективність якої полягає в тому, чи на грип захворіють не 50% громадян, а — традиційні 5%. Так само і з корупцією: чи буде вона на рівні 5%, як у більшості європейських країн, чи — на порядок більше, як у нас.
— З 1 липня Мін’юст запровадив антикорупційну експертизу нормативно-правових актів. Але ж першооснова корупційних можливостей закладається в парламенті.
— Вона починається з законодавчих актів, найважливішим з-поміж яких є закон. Їх проекти розробляються, зокрема, і виконавчою владою. Між іншим, у країнах, що розташовані західніше наших кордонів, 100% законопроектів створюються урядами. Наша ж країна знаходиться тільки на важкому шляху усвідомлення необхідності єдності державної влади і політичної відповідальності за кожне рішення. Колись і ми до цього дійдемо.
Тому відтепер увесь масив проектів актів Уряду, указів Президента, які проходять експертизу в Міністерстві юстиції, додатково досліджуватимуться на корупціогенні схеми. Деякі з них — очевидні, деякі важко одразу побачити навіть фахівцям у галузі права.
— Як ви ставитеся до ідеї запровадити превентивний контроль законопроектів, наприклад, Конституційним Судом, аби перешкодити навіть тимчасовій дії неконституційних положень?
— Над цим можна подумати. Свого часу в проекті закону про нормативно-правові акти ми передбачали обов’язкову експертизу законодавчих ініціатив, а не лише урядових, на предмет їхньої конституційності. Стосовно залучення Конституційного Суду до такої експертизи, то тут треба добре подумати, аби для виконання таких функцій нам не знадобилося 18000 суддів КС.
«Поява ще одного органу виконавчої влади не додала жодного позитиву в адміністрування судочинства»
— Після вашого першого призначення на посаду міністра, невдовзі довелося передати новоствореній Державній судовій адміністрації повноваження із матеріально-технічного забезпечення судів. Але за 7 років ситуація з фінансуванням судової системи не поліпшилася.
— В абсолютних цифрах витрати державного бюджету на третю гілку влади значно зросло, але її матеріальний стан, дійсно, — не покращився. Для досягнення кращого результату потрібно раціональніше використовувати наявні ресурси. Ми ж лише створили окреме міністерство для адміністрування видатків на судову систему.
— Ви були категорично проти появи такого органу. Чи змінилася ваша позиція за цей час?
— Я дотримувався і дотримуюся думки, що це рішення було непродуманим. Попередня модель дотепер збереглася у багатьох європейських країнах, і працює цілком нормально.
У нас, в міністерстві, на виконання функції із матеріально-технічного забезпечення правосуддя було залучено в 10 разів менше людей, ніж зараз налічується в системі ДСАУ, але, як сьогодні визнають і самі судді, — все робилося як мінімум не гірше ніж зараз. Тобто бюджетні витрати зросли в рази, а якість залишилася на попередньому рівні.
Коли створюється будь-яка нова виконавча система, вона потребує нової нерухомості, сервісних служб, кадрів, транспорту, зв’язку — усього того, без чого не може існувати жодна установа. До цього ж часу використовувалася інфраструктура міністерства, що не вимагало додаткових бюджетних видатків на неї.
— Чому, в такому разі ви не запропонували повернутися до попередньої моделі? Чи це було б сприйнято як намагання перетягти ковдру на себе?
— Звичайно, це було б сприйнято як моя особиста зацікавленість. Уже на першому засіданні робочої групи я висловив тезу, що практика адміністрування судочинства через систему ДСАУ не засвідчила підвищення його якості порівняно з тим періодом, коли ці функції покладалися на Мін’юст. І поява ще одного органу виконавчої влади не додала жодного позитиву в цей процес. Я подивися на реакцію і не побачив усвідомленого бажання повернутися до попередньої моделі. Окрім того експертами Венеціанської комісії висловлювалась рекомендація передати цю функцію до судової влади. І я підтримав цю пропозицію.
— З року в рік судді нарікають на недофінансуванні. Ваша думка: коли держава буде забезпечувати потреби судів хоча б на тому ж рівні, як органів виконавчої влади?
— А може потреби зростають більш швидкими темпами, ніж це дійсно необхідно для відправлення правосуддя? Зайдіть в деякі палаци і побачите, де ці кошти залишаються.
Один з пунктів нового закону, який, до речі, теж не подобається окремим суддям Верховного Суду, але вони цього не афішують, передбачає суттєво скорочення розриву в оплаті праці між суддями вищої і нижчої інстанцій. Максимальне співвідношення, яке допускає ця норма, становитиме 1,3 рази.
— Якщо від дії цієї норми так само суттєво покращиться матеріальне становище більшості служителів Феміди, припускаю, що вони швидше сприймуть й інші реформені новації. Тому наостанок: ваші побажання суддям — читачам газети «Закон і Бізнес»
— Хотів би побажати, аби судова реформа принесла усім людям в мантіях почуття впевненості та захищеності. А спокуса, яка зустрічатиметься на їхньому шляху, нехай отримає їхню гідну відсіч, а не затягатиме у кола корупційного пекла.
