НАУКОВО-ПРАВОВИЙ ВИСНОВОК щодо мораторію на продаж усіх земель сільськогосподарського призначення

НАУКОВО-ПРАВОВИЙ ВИСНОВОК
щодо мораторію на продаж усіх земель сільськогосподарського призначення
Прийняття 31 жовтня 2008 року Закону України «Про першочергові заходи щодо запобігання негативним наслідкам фінансової кризи та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (у редакції від 04.02.2009 р.) обумовлене сьогоднішньою економічною ситуацією в країні та має на меті дещо пом’якшити негативні наслідки, які пов’язані з економічною кризою, та запобігти їм.
Серед положень цього Закону самостійну роль відіграють ті з них, які присвячені регулюванню права власності на землі сільськогосподарського призначення. Ідеться, зокрема, про встановлення мораторію на продаж цих земель до 1 січня 2010 року (п. 12 розділу ІІІ «Прикінцеві положення»). Установлення цим Законом тимчасової заборони на продаж зазначених земель має важливе соціально економічне, політичне і правове значення та потребує спеціального аналізу, оскільки це стосується найбільш пріоритетної категорії земель, які перебувають у державній, комунальній та приватній власності та використовуються широким колом суб’єктів.
Землі сільськогосподарського призначення, будучи основним засобом сільськогосподарського виробництва, передаються у власність та надаються в користування (ст. 22 Земельного кодексу України (далі — ЗК)):
а) громадянам — для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва;
б) сільськогосподарським підприємствам — для ведення товарного сільськогосподарського виробництва;
в) сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам — для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства;
г) несільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і об’єднанням громадян — для ведення підсобного сільського господарства.
Як бачимо, власниками та користувачами цих земель можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Відповідно до закону вони мають використовувати зазначені землі як головний засіб сільськогосподарського виробництва. В одних випадках закон передбачає обов’язковість використання цих земель для ведення товарного або нетоварного сільськогосподарського виробництва, в інших — для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства. Використання земель сільськогосподарського призначення, наприклад, громадянами можливе не тільки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (наприклад, фермерським господарством), а й для інших цілей. Ідеться, зокрема, про ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби.
Як відомо, чинний ЗК України (п. 15 розділу Х «Перехідні положення») до введення в дію законів України про державний земельний кадастр та про ринок земель містить заборону на:
а) купівлю-продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності, крім вилучення (викупу) їх для суспільних потреб;
б) купівлю-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок і зміну цільового призначення (використання) земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, а також земельних часток (паїв), крім передачі їх у спадщину, обміну земельної ділянки на іншу земельну ділянку відповідно до закону та вилучення (викупу) земельних ділянок для суспільних потреб.
Як бачимо, перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення, який закріплений ЗК, обмежений і не підлягає розширювальному тлумаченню.
Водночас установлений п.12 Закону України «Про першочергові заходи щодо запобігання негативним наслідкам фінансової кризи та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» мораторій на продаж стосується всіх без винятку земель сільськогосподарського призначення. Це означає, що мораторій зачіпає більш широке і розгалужене коло суспільних відносин щодо власності на землі сільськогосподарського призначення, ніж заборона на відчуження лише певних земельних ділянок сільськогосподарського призначення, установлена ЗК України.
Викладена позиція законодавця фактично суперечить положенням Конституції України. Так, в Основному Законі України передбачено, що держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки; усі суб’єкти права власності рівні перед законом (ст. 13). Конституція України гарантує право власності на землю (ст. 14) за кожним закріплює право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю (ст. 41).
Крім того, слід підкреслити, що згідно з Основним Законом України закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України, яка має найвищу юридичну силу, і повинні відповідати їй (ст. 8). З викладеного можна зробити висновок, що положення Закону України «Про першочергові заходи щодо запобігання негативним наслідкам фінансової кризи та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» не повинні викривляти сутність і зміст Конституції України.
Окремо варто зазначити про власників земельних ділянок сільськогосподарського призначення — громадян, права яких фактично обмежуються Законом України «Про першочергові заходи щодо запобігання негативним наслідкам фінансової кризи та про внесення змін до деяких законодавчих актів України». Ідеться, зокрема, про власників садових земельних ділянок, які набули це право у встановленому порядку та можуть його реалізувати згідно із законом.
Рішення Конституційного Суду України від 11.10.2005 р. (п. 4) передбачає, що зміст прав і свобод людини являє собою умови та засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини — це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені в певних одиницях виміру. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження прав і свобод — це зменшення кола суб’єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики.
З урахуванням викладеного можна констатувати, що встановлення мораторію на продаж усіх земель сільськогосподарського призначення звужує обсяг права власності на садову земельну ділянку щодо розпорядження нею власником — громадянином, яке в нього існувало за дії мораторію, установленого п. 15 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України. Це не відповідає змісту ч. 3 ст. 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Питання щодо наслідків прийняття Закону України «Про першочергові заходи щодо запобігання негативним наслідкам фінансової кризи та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», положення якого звужують земельні права громадян, має вирішити Конституційний Суд України.
Доктор юридичних наук, професор, завідувач
кафедри екологічного права Національної юридичної
академії України імені Ярослава Мудрого М. В. Шульга