Правова експертиза та державна реєстрація нормативно-правових актів: органи юстиції на сторожі прав людини і громадянина
Однією з правових форм діяльності органів юстиції у забезпеченні реалізації державної правової політики та невід’ємним засобом захисту прав і свобод людини є здійснення правової експертизи та державної реєстрації нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, яку запроваджено відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 року № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» з 1 січня 1993 року.
За результатами проведення правової експертизи нормативно-правових актів Міністерством юстиції та територіальними органами юстиції лише протягом 8 місяців 2010 року попереджено прийняття близько 900 незаконних правових норм. В середньому ж щороку органи юстиції попереджують прийняття біля півтори тисячі таких норм.
З метою запобігання порушень принципів соціального діалогу, забезпечення реалізації конституційних прав і гарантій громадян, а також посилення співпраці органів виконавчої влади з профспілками та профоб’єднаннями під час підготовки нормативно-правових актів з питань, що стосуються соціально-трудової сфери, Міністерством юстиції запроваджено механізм проведення соціального діалогу суб’єктами нормотворення під час прийняття підзаконних нормативно-правових актів, які стосуються соціально-трудової сфери. У зв’язку з цим процедуру соціального діалогу пройшли 212 підзаконних нормативно-правових актів, що зареєстровані у Міністерстві юстиції.
З метою попередження прийняття суб’єктами нормотворення незаконних нормативних приписів органами юстиції використовуються механізми доопрацювання суб’єктами нормотворення нормативно-правових актів та відмови у державній реєстрації нормативно-правових актів, прийнятих з порушенням Конституції та чинного законодавства України.
За звітний період показник повернення нормативно-правових актів, поданих на державну реєстрацію до органів юстиції, без державної реєстрації для доопрацювання порівняно з 8 місяцями 2009 року зменшився на 3 %, що свідчить про підвищення якості підготовки підзаконних нормативно-правових актів.
Основною причиною застосування зазначеної процедури була відсутність узгодження нормативно-правових актів із заінтересованими органами, а також необхідність приведення нормативно-правового акта у відповідність до законодавства та отримання висновку щодо відповідності нормативно-правового акта положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та практиці Європейського суду з прав людини.
Як свідчить практика, застосування зазначеної процедури дає можливість запобігти прийняттю суб’єктами нормотворення правових норм, що можуть порушувати права та інтереси громадян і юридичних осіб.
Слід зазначити, що протягом 8 місяців 2010 року показник нормативно-правових актів, у державній реєстрації яких було відмовлено, порівняно з 8 місяцями 2009 року залишився незмінним (2 % нормативно-правових актів від загальної кількості актів, поданих на державну реєстрацію).
Аналіз відмов у державній реєстрації свідчить про те, що основою підставою відмов є невідповідність акта Конституції та законам України, іншим актам законодавства, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire; видання його з порушенням вимог законодавства або без урахування практики Європейського суду з прав людини, зокрема акт: порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов’язки; виходить за межі компетенції органу, що його видав.
Таким чином, зазначені рішення органів юстиції упередили прийняття суб’єктами нормотворення незаконних нормативних приписів до набрання ними чинності, а тому найбільш повно і всебічно гарантують забезпечення прав і свобод людини.
Відповідним засобом досудового захисту прав і свобод людини є скасування органами юстиції рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, що не відповідають Конституції та законам України, іншим актам законодавства, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорами України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire. При цьому слід зазначити, що показник нормативно-правових актів, рішення про державну реєстрацію яких скасовано органами юстиції за 8 місяців 2010 року порівняно з 8 місяцями 2009 року зменшився на 36%.
Однією з основних функцій органів юстиції є здійснення контролю за додержанням суб’єктами нормотворення законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів шляхом проведення перевірок. За 8 місяців 2010 року органами юстиції проведено 3876 перевірок.
Результати проведених перевірок свідчать про те, що до цього часу існує проблема застосування суб’єктами нормотворення незареєстрованих нормативно-правових актів, які, по-перше, є нечинними, оскільки не проходять державну реєстрацію в органах юстиції, по-друге, вони не проходять правової експертизи і, як правило, суперечать законодавству.
Продовжує існувати незаконна практика встановлення листами нових правових норм. Листи – це службова кореспонденція, вони не є нормативно-правовими актами, можуть носити лише роз’яснювальний, інформаційний та рекомендаційний характер і не повинні містити нових правових норм, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Такі правові норми мають бути викладені виключно у нормативно-правовому акті, затвердженому відповідним розпорядчим документом, погодженому із заінтересованими органами та зареєстрованому у органах юстиції у порядку, встановленому законодавством про державну реєстрацію нормативно-правових актів.
Крім того, суб’єкти нормотворення приймають методичні рекомендації, які за змістом є нормативно-правовими актами, оскільки містять правові норми, які зачіпають права й законні інтереси громадян та мають міжвідомчий характер. Методичні рекомендації за своєю правовою природою не є нормативно-правовими актами, вони не повинні встановлювати правових норм, можуть мати виключно рекомендаційний, роз’яснювальний та інформаційний характер.
На сьогодні залишається стабільним показник нормативно-правових актів (14 % від загальної кількості нормативно-правових актів, поданих на державну реєстрацію до органів юстиції), які не подаються суб’єктами нормотворення на державну реєстрацію до відповідних органів юстиції та направляються до виконання без державної реєстрації.
Так, Міністерством юстиції за результатами проведених за 8 місяців 2010 року перевірок виявлено 192 незареєстрованих нормативно-правових акти, які підлягали державній реєстрації, проте на державну реєстрацію не подавалися, 31 лист, яким встановлено нові правові норми, що повинні бути викладені виключно в нормативно-правовому акті, та 17 методичних рекомендацій, якими встановлено правові норми.
У зв’язку з цим Міністерство юстиції звернулося до керівників центральних органів виконавчої влади з вимогою щодо скасування виявлених у процесі перевірок незареєстрованих нормативно-правових актів та листів.
Незважаючи на те, що виявлені під час перевірок незареєстровані нормативно-правові акти підлягають негайному скасуванню, на сьогодні залишаються спрямованими до виконання із порушенням законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів 43 акти та 10 листів, виявлених під час перевірок.
За результатами узагальнення стану додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, проведеного Мін’юстом та надісланого до Кабінету Міністрів України, Уряд доручив міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади вжити заходів щодо усунення порушень законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, виявлених у процесі перевірок.
У разі невиконання законних вимог Міністерства юстиції та вищезазначеного доручення Уряду стосовно усунення порушень законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів Мін’юстом буде ініційовано питання стосовно вжиття Кабінетом Міністрів України відповідних заходів щодо виконання міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.
На місцевому рівні на контролі територіальних органів юстиції знаходиться 224 акти, виявлених під час перевірок.
З метою запровадження щомісячного контролю за виконанням суб’єктами нормотворення законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів та забезпечення оперативного реагування органами юстиції на випадки спрямування суб’єктами нормотворення до виконання нормативно-правових актів, що не пройшли процедуру державної реєстрації та не опубліковані в установленому законодавством порядку, а як наслідок скасування нечинних нормативно-правових актів, Міністерством юстиції розроблено, а Кабінетом Міністрів прийнято постанову від 2 вересня 2010 року № 797 “Про внесення зміни до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731”, якою запроваджено механізм проведення безвиїзних перевірок суб’єктів нормотворення на підставі наданих органам юстиції переліків прийнятих за відповідний період розпорядчих документів.
Таким чином, діяльність органів юстиції із здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів є однією з правових форм реалізації державної правової політики, спрямованої на забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
Н.А. Желєзняк, директор Департаменту державної реєстрації нормативних актів
