Звернення до Міністра юстиції України Лавриновича О.В. щодо питання співвідношення норм матеріального права, нотаріального процесу та діловодства в роботі нотаріуса України.

Щодо питання співвідношення
норм матеріального права,
нотаріального процесу
та діловодства
в роботі нотаріуса України

Шановний Олександре Володимировичу!

Починаючи з 2008 року простежується досить тривожна тенденція штучно створеного перекосу у визначенні пріоритетів нормативно-правового регулювання порядку вчинення нотаріальних дій, який загрожує діяльності українського нотаріату.
Передусім варто зазначити, що другорядні (а інколи і виключно технологічні) нюанси нотаріальної діяльності поступово посідають в практиці нотаріусів першочергове місце. Ідеться про численні зміни до Правил ведення нотаріального діловодства, реєстрів, форм книг, посвідчувальних написів тощо.
При цьому найважливіші для нотаріуса питання нотаріального процесу, вивчення норм матеріального права, що постійно змінюються, напрацювання єдиної нотаріальної практики тощо залишено поза увагою.
Але водночас проводиться активна робота з нескінченного внесення численних несистемних і взаємо неузгоджених змін до ведення нотаріального діловодства. Останнім часом вивчення та застосування у роботі новел нотаріального діловодства забирає чимало часу нотаріуса, що негативно позначається на рівні професійної підготовки з матеріального права.
Ситуація ускладнюється відсутністю чіткого розмежування понять «нотаріальне діловодство» та «нотаріальний процес». Це призводить до захаращення Правил нотаріального діловодства елементами нотаріального процесу, які мають міститися в тексті Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України. Як результат, замість простого за змістом і суттю класичного діловодства ми маємо пакет нормативних актів з діловодства, які змінюються щорічно після початку року, коли всі номенклатури на поточний рік уже затверджено, книги та наряди заведено. Нерідко такі нормативні акти суперечать одне одному, і, як правило, являють собою суміш діловодства та окремих сегментів нотаріального процесу.
Як підсумок, сьогодні класичного діловодства, напрацьованого десятиріччями, вже не існує, а нового (мається на увазі логічного та однозначно зрозумілого) так і не створено.
Усій нотаріальній спільноті та мені особисто не зрозуміло, навіщо викладати нормативні акти так, щоб потім виникала необхідність їх роз’яснення на численних семінарах. Постає логічне запитання: чому «за радянських» часів ту саму «нормативку» писали так, що після її вивчення не потрібно було проводити нескінченні семінари та розтлумачувати її зміст. Таке враження, що відносно нотаріату існує конкретне завдання зарегулювати нашу діяльність до повної неможливості працювати. Нам не вистачає часу на вивчення законодавства, аналіз правових норм, бо ми повністю «потонули» в діловодстві.
Перелік найбільш нелогічних змін у попередні роки
1. Штамп, яким ми засвідчуємо копії документів, що залишаються в наших справах, змінили з «З оригіналом згідно» на «Згідно з оригіналом» — ця суттєва зміна спричинила заміну цього штампу вартістю 50–150 грн. всіма нотаріусами України. При цьому державним нотаріусам держава не могла забезпечити такої заміни своєчасно, тому вони придбавали штамп або за власний кошт, або були змушені писати текст від руки (а це більше ніж на 50 документах на день).
2. Документи на декількох аркушах потрібно тепер зшивати виключно міцною ниткою білого або червоного кольору (сенс цих змін не зрозумілий , а чому не жовтого або блакитного).
3. Замінено форми майже всіх книг, тобто вони підлягали заміні теж всіма нотаріусами України, типографії не витримували такої напруги, тому своєчасно нікому не вдалось отримати ці книги, що також заблокувало роботу нотаріусів з обслуговування потреб громадян. Одна книга коштувала 80–200 грн., а потрібно було замінити близько 10 книжок. Уявіть, які суми витрачав один нотаріус, та помножте це на кількість нотаріусів України. Звісно, державні нотаріальні контори довгий час були змушені працювати зі старими формами.
4. Найцікавіше те, що через рік після внесення змін (16.11.2009 р.) приймають нові зміни, які знову змінюють форми, причому цього разу зміни казуїстичні: в Алфавітній книзі обліку заповітів було «номер за реєстром», а стало «реєстровий номер»; у наряді 02-43 було «до охорони», стало «щодо охорони», замість «індекс документа» — «номер документа», поміняли місцями графи, в Алфавітній книзі обліку спадкових справ було «дата смерті», а стало «Число, місяць, рік смерті». Майже у всіх журналах і книжках додано графу «№ за порядком», яка зовсім не потрібна в роботі з алфавітами, і навіть шкідлива у книзі реєстрації спадкових прав, оскільки йде декілька більш важливих нумерацій і цей зайвий номер не тільки має жодного значення, а ще й заважає. Але те, що для інших гра слів, для нас нескінченні витрати на нові книжки та штампи. Слід додати, що за умов нормальної прогнозованої роботи нотаріус заводить одну книгу на 3–5 років, що є досить зручним у роботі з алфавітними книгами.
5. У посвідчувальних написах число, місяць, рік ми пишемо тепер словами (хоча завжди в документі хоч один раз дата написана повністю словами за правилами Інструкції про вчинення нотаріальних дій нотаріусами України). Може, це має велике значення для договорів відчуження майна або довіреностей, але це не має жодного значення для засвідчення копії документа — достатньо дати числами. Але тепер це значно ускладнило роботу з копіями. Раніше така проста дія займала 5 хвилин. Потім було введено Реєстр бланків нотаріальних документів і тепер ми ще перевіряємо і бланк, навіть якщо нотаріус особисто вчора на ньому видав документ, друкуємо довідку про цю перевірку — це ще 8–10 хвилин, тепер же у відповідному штампі ще 3–5 хвилин пишемо словами дату. Таким чином, процес засвідчення копії документа займає близько 20 хвилин.
6. Змінами до Інструкції про вчинення нотаріальних дій нотаріусами України (пункти 13, 27), унесеними наказом Міністерства юстиції України від 15.06.2009 р. № 1062/5, нас змусили залишати копії паспортів осіб, які звернулись за вчиненням нотаріальної дії. По-перше, це не має юридичного підґрунтя. По-друге, це недовіра до кожного окремого нотаріуса. По-третє, якщо хтось вважає, що копія може бути підтвердженням для них, що особа дійсно була в нотаріуса, то вочевидь це не так.
7. Згідно з п. 8.2.6 Правил ведення нотаріального діловодства нотаріусам нав’язали типову номенклатуру справ, у той час коли раніше нотаріус сам складав номенклатуру, де зазначав і заводив ті справи, що мали місце в його практиці. Ця типова номенклатура виявилась настільки недосконалою, що у 2009 році деякі документи не знайшлося, куди підшити, і вони залишились не архівовані. Так і зберігаються тепер у шухляді столу нотаріуса і подальша їх доля невідома (наприклад, документи про реєстрацію та зняття іпотеки). Тобто потрібних нотаріусам нарядів у типовій номенклатурі не виявилось, зате знайшлась безліч нарядів, які у практиці нотаріуса не застосовуються ніколи (наприклад: 01-19 Особові рахунки працівників, 01-11 Документи з грифом «для службового користування» тощо).
8. Непродуманими на майбутнє виявились також зміни до Правил нотаріального діловодства щодо зберігання архіву приватного нотаріуса аж до припинення ним нотаріальної діяльності.
Державний нотаріус має можливість передати свій архів на зберігання до державного нотаріального архіву після 10 років. Інша ситуація склалась у приватних нотаріусів. Згідно зі ст. 14 Закону України «Про нотаріат» (1993 року, зі змінами) документи в нотаріальному архіві визнано державною власністю. Замість того, щоб цю державну власність якомога раніше відбирати у приватних нотаріусів на державне зберігання, адже тільки централізовано можна забезпечити належне зберігання державної архівної власності, вносяться зміни до Правил, якими передбачається довічне утримання архіву приватним нотаріусом. Якщо це скопійовано з правил ведення діловодства інших держав, то треба було мати на увазі, що в тих державах архів нотаріуса є його приватною власністю, він там продається та спадкується. Однак вимагати від приватного нотаріуса додержання стандартів зберігання державної власності неможливо без належного забезпечення рівня його фінансування. А це додаткове навантаження на пересічного громадянина.
9. Зі зберіганням архіву тісно пов’язані ще одні «далекоглядні» зміни до Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, що діють з 03.07.2009 р. (п. 28), згідно з якими нотаріус до кожного правочину залишає у своїх справах копії поданих йому документів. У результаті таких змін архів нотаріуса розростається на очах, тому що до кожного договору за участю юридичної особи залишаємо копію статуту (15–20 аркушів), свідоцтва про державну реєстрацію, протоколів, витягу тощо. Крім того, що це є недоцільним, виникає ще одна проблема: де взяти приміщення для зберігання такого розпухлого архіву через кілька років?
10. Ще з казуїстики: наказом Міністерства юстиції від 19.11.2007 р. № 1101/5 «Про внесення змін до Порядку ведення та заповнення реєстрів для реєстрації нотаріальних дій та деяких нормативно-правових актів Міністерства юстиції України» повністю змінюється форма реєстру для вчинення нотаріальних дій. Наказ опубліковано в Офіційному віснику України вiд 30.11.2007 р. № 88, і за цей місяць всі нотаріуси України повинні були придбати реєстри за новою формою, а старі невикористані здати на макулатуру. Грудень 2007 року нотаріуси провели в лихоманці: типографії не встигали надрукували потрібну кількість реєстрів до початку року і деякі області змушені були припинити приймання громадян у 2008 році до отримання нових реєстрів.
11. 31.12.2008 р. приймаються нові зміни до реєстрів, за якими змінюється рядок «Дата та номер перевірки спеціального бланка нотаріального документа». Наказ, яким запроваджено ці зміни, офіційно публікується в Офіційному віснику України вiд 23.01.2009 р. № 2, текст його в інтернет-джерелах з’являється 11 січня 2009 року (знов-таки заднім числом зареєстрували), і чомусь набрання чинності теж 11.01.2009 р. І це після того, як заздалегідь закуплені реєстри вже підготовлено до роботи (прошито, пронумеровано). При цьому багато нотаріусів стали до роботи вже 2 січня 2009 року, тобто коли діяли старі форми реєстрів. Таким чином, з 2 по 11 січня потрібно було вести старий реєстр, а з 11 січня завести новий.
Але і тут «знайшли» вихід: надіслали листа 15.01.2009 р. № 31-32/14, яким допустили використання розпочатих реєстрів до кінця 2009 року за умови внесення відповідних змін. Уявіть наше здивування, коли наприкінці 2009 року з’являється наказ про чергові зміни до Порядку ведення реєстрів для реєстрації нотаріальних дій від 24.12.2009 р. № 2553/5, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 29.12.2009 р. за № 1260/17276. Але подання звітів розпочалась ще 20 грудня, до цього часу добропорядні нотаріуси вже закупили з острахом нові реєстри. І тексту змін немає, тобто знову ми працюємо всліпу. Текст цього наказу і досі відсутній у базі Верховної Ради України, був викладений у Лізі (інтернет-джерело) і передбачає можливість використання реєстру нотаріальних дій з виправленнями і в 2010 році. Тобто, коли всі вже з новими реєстрами давно працюють.
12. Правилами ведення нотаріального діловодства, затвердженими наказом Міністерства юстиції України від 31.12.2008 р. № 2368/5 нотаріусам було заборонено виправлення помилок в їх документах в інший день, ніж у день учинення дії. Тобто навіть, якщо нотаріусом допущена технічна помилка, і людина звернулась за виправленням наступного дня — все, іншого шляху, ніж укладення нового договору або звернення до суду немає. У жодній професії немає таких обмежень, жодна людина не ризикує втратити своє місце роботи через допущення технічної помилки. При цьому перелік орфографічних, стилістичних, граматичних помилок у нормативно-правових документах того ж самого Міністерства є нескінченним, наприклад «просвідчувальний напис» замість посвідчувального (п. 5 Інструкції про вчинення нотаріальних дій нотаріусами України у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15.06.2009 р. № 1062/5); або в Правилах вказано, що штамп на вхідних документах повинен містити «прізвище, ім’я, по батькові приватного нотаріуса, дату надходження документів та його реєстраційний індекс, дату» (знову дату – чергова друкарська помилка), при цьому в додатку до цих же Правил у зразку штампа міститься прізвище та ініціали нотаріуса (п. 6.6 Правил, додаток 13), до того ж зменшили розмір цього штампу на 2 мм. Знов-таки, усім нотаріусам довелось замінити цей штамп, і він такий малесенький, що в нього ледве вміщуються дописані від руки дата та номер документа, зате тепер перевіряючі обов’язково з лінійкою перевіряють розмір вхідного штампу.
13. Наказом від 31.12.2008 р. передбачили у внутрішньому описі справ писати скорочене ПІБ, а з 2010 року повернули повне ПІБ; слова «графітним олівцем» замінити на «простим олівцем». І це далеко не все.
Однак нотаріусів такі накази та листи вже майже не дивують, бо саме такий підхід в Міністерстві юстиції України до прийняття нормативно-правових актів спостерігається приблизно з кінця 2007 року. Бентежить інше: проблемні питання матеріального або процесуального права, які дійсно потребують вирішення, залишаються без уваги.
Також набули катастрофічного розміру витрати нотаріусів у зв’язку з численними замінами форм книг, реєстрів тощо, які у свою чергу лягають як на плечі нотаріуса, так і на плечі громадян України.
Позиція нотаріальної спільноти полягає в тому, що нам необхідно повернути розстановку пріоритетів нотаріальної практики до стану хочу б на два–три роки назад, коли для нотаріусів було важливим саме підвищення кваліфікації у здійсненні нотаріального процесу, застосуванні норм матеріального права, інакше найближчим часом слово «нотаріус» буде мати одне значення — «писар-діловод».
Не принижуючи ролі діловодства в нотаріальній практиці, слід зауважити, що нотаріальна спільнота добре розуміє важливість своєчасної та сумлінної систематизації та зберігання нотаріальних документів на довгі роки, поважає права та законні інтереси громадян, що в майбутньому можуть звернутися до нотаріальних архівів. Діловодство для нотаріуса має бути у вигляді оптимально стислого і зрозумілого нормативного акта, який пройшов громадське обговорення та ухвалення нотаріальною спільнотою, бути узгодженим з діючими нормативно-правовими актами, і регулювати саме діловодство (порядок складання, оформлення та зберігання документів), а не процес учинення нотаріальних дій.
Тому закликаю повернутися до історичних витоків роботи нотаріуса, до напрацювання єдиної нотаріальної практики в галузі нотаріального процесу та матеріального права. Проводити чітке розмежування норм нотаріального процесу та нотаріального діловодства у всіх новостворюваних нормативних актах, чітко розуміючи, яку саме галузь цей акт має врегулювати. Відповідно до досягнення цієї мети невідкладно привести у відповідність до вимог чинного законодавства нормативно-правові акти, що регулюють нотаріальний процес та діловодство, хоча б у найкритичніших моментах шляхом виключення з Правил ведення нотаріального діловодства норм, які регулюють нотаріальний процес:
А. У зв’язку з тим, що аналогічні питання вже врегульовані Інструкцією про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, виключити з Правил ведення нотаріального діловодства від 31.12.2008 р. № 2368/5: абз.1 п. 2.4 ст. 2; абз.2 п.п. 5.4.2 п.5.4 ст. 5; п.п.5.4.4–5.4.15. п. 5.4. ст. 5; п. 5.5.–5.8 ст. 5; п. 6.3–6.5 ст. 6.
Б. Виключити з Правил ведення нотаріального діловодства від 31.12.2008 р. № 2368/5 додатки № 6; 7; 10; 11; 12; 13; 14; 18; 30–41 та перенести їх до Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України від 03.03.2004 р. № 20/5 з відповідною послідовною нумерацією.
Нотаріуси України переконані, що ці зміни надзвичайно позитивно відзначаться на роботі нотаріату взагалі, що призведе до заспокоєння загальної обстановки в нотаріаті, вивільнить час нотаріуса для підвищення професійного рівня і зменшить кількість скарг громадян на дії нотаріуса. Кожний громадянин України буде вдячний за збереження його особистих коштів, а нотаріуси — за надану їм можливість вчиняти нотаріальні дії для громадян без їх вимушеного звернення до суду .
Унесення вказаних змін не потребує додаткових витрат, а, навпаки, підвищує соціальну захищеність пересічного громадянина України.
Також пропонуємо запровадити обов’язкове громадське обговорення та ухвалення всіх майбутніх змін до законодавства, яке регулює організацію діяльності нотаріату, процедуру вчинення нотаріальних дій, порядок ведення нотаріального діловодства, за участю представників нотаріальної спільноти від кожної області України, в першу чергу для того, що б всі нововведення були можливими для практичного застосування та із-за неузгодженості не зупиняли діяльність органів нотаріату по всій території України.
Ми готові взяти активну участь у розробці та кінцевому редагуванні проекту наказу з унесення вищезазначених змін з метою досягнення його максимальної ефективності, однозначного трактування та врахування професійних нюансів при його підготовці на основі практичного досвіду.
З повагою
Член Правління,
Голова Секції нотаріусів
Асоціації правників України Володимир Марченко
19.03.2010 року