ПРАВОВИЙ РЕЖИМ САМОЧИННОГО БУДІВНИЦТВА КРІЗЬ ПРИЗМУ НОТАРІЛЬНОГО ПОСВІДЧЕННЯ
Активний розвиток іммобіліарного обороту в Україні стимулює до формування ефективного правового режиму нерухомості, який забезпечував би інтереси учасників цивільного обороту. Наявність у правовому режимі нерухомості значної кількості публічних «вкраплень» (наприклад, нотаріальне посвідчення, державна реєстрація прав) потребує постійного врахування визначеності правових норм (як основного критерію його конструювання) і забезпечення балансу між приватними та публічними елементами.
Звичайно, цьому процесові в Україні іманентно притаманні труднощі та перешкоди, зумовлені багатьма чинниками, зокрема відсутністю ринку нерухомого майна протягом багатьох десятиліть та як наслідок теоретично обґрунтованих напрацювань, на основі яких міг би бути вироблений ефективний правовий режим нерухомості.
Однією зі складових правового режиму нерухомості є конструкція «самочинного будівництва». Вона втілює вимоги, що передбачені для об’єктів, створених без дотримання відповідних правил. Перманентна неузгодженість законодавства обумовлює неоднозначність та складність застосування окремих норм, з яких формується правовий режим нерухомості при «перехрещенні» його із самочинним будівництвом. Це досить яскраво простежується на прикладі аналізу приписів до нотаріального посвідчення правочинів з нерухомістю та їх тлумачення в сукупності з нормами про самочинне будівництво.
У нотаріальному законодавстві передбачено правило: якщо з витягу з Реєстру прав власності на нерухоме майно видно, що власник, наприклад, житлового будинку здійснив або здійснює його перебудову чи прибудову, в тому числі перепланування житлового будинку, переобладнання нежитлового приміщення в житлове, і навпаки, або звів чи зводить господарські, побутові будівлі та споруди без установленого дозволу або без належно затвердженого проекту чи з істотними відхиленнями від проекту, або з грубими порушеннями основних будівельних норм і правил, нотаріус вимагає подання рішення органу місцевого самоврядування про дозвіл здійснити перебудову, прибудову, перепланування чи звести господарські, побутові будівлі та споруди. За відсутності такого рішення нотаріус відмовляє в посвідченні договору відчуження житлового будинку, власником якого здійснено таку перебудову, прибудову, переобладнання чи зведено господарські побутові будівлі та споруди (абз. 2 п. 63 Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України).
З буквального тлумачення вказаного положення Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України допускається декілька тверджень:
а) можливість нотаріуса відмовити в нотаріальному посвідченні договору про відчуження нерухомості пов’язується із вчиненням особою дій щодо створення або зміни об’єкта нерухомості без дотримання відповідних публічних приписів (зокрема, власник звів чи зводить господарські, побутові будівлі та споруди без установленого дозволу або без належно затвердженого проекту чи з істотними відхиленнями від проекту, або з грубим порушенням основних будівельних норм і правил);
б) умови застосування абз. 2 п. 63 Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України змодельовано невичерпно, що створює можливість існування й інших випадків, за наявності яких може мати місце відмова від нотаріального посвідчення договору про відчуження нерухомості (наприклад, реконструкція з грубим порушенням основних будівельних норм і правил, що призвела до збільшення площі об’єкта нерухомості). Натомість правовий наслідок «сконструйовано» тільки стосовно житлового будинку. Це в системному тлумаченні з назвою розділу 3 глави ІІІ Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, в якій наявний абз. 2 п. 63, надає можливість зробити суперечливі взаємовиключні висновки. Причому як на користь розширеного тлумачення, так і проти останнього;
в) правовою підставою для відмови в нотаріальному посвідченні виступає відсутність рішення органу місцевого самоврядування про дозвіл здійснити перебудову, прибудову, перепланування чи звести господарські, побутові будівлі та споруди.
Узагальнюючи викладене, можна зазначити, що абз. 2 п. 63 Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України містить положення, спрямовані на забезпечення обороту об’єктів, які повністю відповідають публічним вимогам щодо створення нерухомості. Хоча й сформульовано це правило повною мірою безсистемно та неузгоджено, зокрема, внаслідок відсутності врахування сучасного розуміння категорії самочинного будівництва та правил, які встановлені законодавством до процесу будівництва.
Тому вбачається за необхідне проаналізувати положення абз. 2 п. 63 Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України крізь призму історичного формування та розуміння самочинного будівництва. Незважаючи на важливість проблем, що «зачіпаються» при подальшому аналізі окреслених питань, вони перебувають у стані, який не тільки не дозволяє висловити однозначні висновки, але й запропонувати певні напрямки щодо їх вироблення.
І. Історичне тлумачення
Правило стосовно відмови від нотаріального посвідчення договору відчуження нерухомості при недотриманні публічних вимог з’явилося в Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій державними нотаріальними конторами Української РСР від 31.10.1975 р.
У випадку якщо з довідки-характеристики видно, що власником зроблено до будинку добудови (надбудови) або переобладнання нежилого приміщення в жиле без встановленого дозволу, державний нотаріус вимагає подання рішення виконавчого комітету відповідної Ради депутатів трудящих про дозвіл зробити добудову (надбудову) або переобладнання. За відсутності рішення виконавчого комітету про дозвіл зробити добудову (надбудову) або переобладнання державний нотаріус відмовляє в посвідченні договору відчуження будинку або частини цього будинку, до якої її власником зроблено таку добудову (надбудову) або переобладнання (абз. 7 п. 48 Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій державними нотаріальними конторами Української РСР) . Причому вказана редакція, по суті, тільки з деякими незначними правками, збереглася й у наступних редакціях Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій, в тому числі й у чинній редакції .
Підґрунтям для «появи» цих приписів послугувало положення ст. 105 ЦК УРСР 1963 року, відповідно до якого громадянин, що збудував або будує жилий будинок, здійснив або здійснює його перебудову чи прибудову без встановленого дозволу, або без належно затвердженого проекту, або з істотними відхиленнями від проекту, або з грубим порушенням основних будівельних норм і правил, не вправі розпоряджатися цим будинком чи частиною його (продавати, дарувати, здавати в найом тощо). Причому наведені положення відносно необхідності дозволу виконавчого комітету місцевої Ради народних депутатів для проведення переобладнання й перепланування жилого будинку, що належав громадянинові, були деталізовані на рівні ст. 152 ЖК УРСР 1983 року.
У контексті наявності такого розуміння самочинного будівництва в судовій практиці навіть сформувалася позиція, відповідно до якої самовільно споруджені будинки чи прибудови не могли бути об’єктом права особистої власності й на них не можна було звернути стягнення за виконавчими документами; вони не могли бути продані з прилюдних торгів або передані у власність кредиторам (абз. 2 п. 3 Постанови Пленуму ВС УРСР «Про практику застосування судами України статті 105 Цивільного кодексу України» від 19.09.1975 р. № 9).
Історичний аналіз відмови від нотаріального посвідчення договору відчуження нерухомості свідчить, що:
по-перше, її розвиток відбувався на основі загальної недопустимості набуття права власності на самочинно збудоване майно та неможливості заміни публічних процедур судовим рішенням;
по-друге, таке правило стосувалося тільки житлових будинків або їх частини, оскільки тільки вони могли перебувати в приватній власності;
по-третє, підставою для її застосування була відсутність рішення виконавчого комітету відповідної Ради депутатів трудящих про дозвіл зробити добудову (надбудову) або переобладнання.
ІІ. Самочинне будівництво
У сучасному законодавстві передбачено інший підхід до розуміння конструкції самочинного будівництва. Він відповідає об’єктивним тенденціям зміни вимог до будівництва, в тому числі до реконструкції, перепланування, перебудови, й регулюється численними публічними нормативними актами, яких повинні дотримуватися учасники цивільних відносин. До них, зокрема, відносяться: Закон України «Про основи містобудування», Закон України «Про планування і забудову територій», Закон України «Про архітектурну діяльність», Постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання надання дозволів на виконання підготовчих і будівельних робіт» від 30.09.2009 р. № 1104, Постанова Кабінету Міністрів України «Про Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів» від 08.10.2008 р. № 923, Інструкція про порядок проведення технічної інвентаризації об’єктів нерухомого майна,
затверджена Наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 24.05.2001 р. № 127.
Самочинним будівництвом (реконструкцією, переплануванням, перебудовою та ін.) є об’єкт, який збудовано або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без належного дозволу чи без належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм та правил (ч. 1 ст. 376 ЦК України). За умови недодержання встановленого порядку, тобто за наявності правопорушення, настають негативні наслідки щодо не виникнення права власності на об’єкт самочинного будівництва.
На рівні чинного законодавства відсутні прямі приписи, які б забороняли розпорядження та розпорядження об’єктом самочинного будівництва. Хоча, по суті, існують встановлені публічним законодавством, щоправда, досить безсистемно, певні правові засоби, які визначають відповідні обмеження. До таких належить, наприклад, ч. 9 ст. 30-1 Закону України «Про планування і забудову територій», згідно з якою експлуатація не прийнятих у встановленому законодавством порядку об’єктів будівництва забороняється. Аналогічне спрямування має й абз. 2 п. 63 Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, що передбачає відмову нотаріуса в нотаріальному посвідченні договору.
Втім, слід констатувати, що теперішній стан правового регулювання, не є ідеальним або ж, навіть навпаки, не відзначається системністю та наявністю єдиної концепції. Існування не узгоджених між собою норм деформує розуміння конструкції самочинного будівництва, окрім того відсутня єдність і в тлумаченні відповідних норм ЦК України. Така ситуація обумовлює неоднозначність правових засобів, що передбачають недопущення в цивільний оборот об’єктів, створених без дотримання відповідних публічних правил. Цьому «виною» й редакція ст. 376 ЦК України, оскільки вона є неузгодженою з нормами як ЦК, так і інших нормативних актів, зокрема, в контексті об’єктів, до яких вона застосовується.
Аналіз положень ст. 376 ЦК України допускає як мінімум два варіанти її тлумачення:
1) «вузький» — вона поширюється тільки на випадки, коли самочинне будівництво (реконструкція, перепланування, перебудова та ін.) стосується об’єктів, що розташовані на земельній ділянці. Основою для цього розуміння є розміщення ст. 376 ЦК України в гл. 27, що регулює право власності на землю (земельну ділянку). Причому за такого підходу виключається її застосування до інших об’єктів нерухомості — квартир, нежитлових приміщень в багатоквартирних будинках і т.д., самовільне будівництво яких не пов’язане із земельною ділянкою;
2) «широкий» — вона застосовується за умови здійснення будь-кого будівництва (реконструкції, перепланування, перебудови та ін.) без дотримання встановлених правил його проведення. Передумовою для цього розуміння ст. 376 ЦК України є: а) використання законодавцем невичерпного переліку нерухомості, що підтверджується вживанням терміну «інше нерухоме майно»; б) альтернативність порушень, які виступають підставою для розгляду будівництва як самочинного.
Такий підхід відображає більш помірковану та виважену позицію, що дозволяє не залишати поза правовим регулюванням численні випадки, пов’язані, наприклад, з реконструкцією квартир, розташованих на перших або ж цокольних поверхах будинків, в яких проводиться реконструкція, зокрема, без дотримання будівельних норм і правил. Звісно, в цьому разі проблематика не вичерпується тлумаченням положень ст. 376 ЦК України, а переноситься в площину співвідношення таких норм законодавства, як положення статей 376 ЦК, 383 ЦК, 152 ЖК. Хоча наведене міркування наштовхується й на досить суттєву суперечність, оскільки всі публічні акти (Закон України «Про основи містобудування», Закон України «Про планування і забудову територій», Закон України «Про архітектурну діяльність» та ін.) орієнтовано на їх застосування до будівництва, пов’язаного із земельною ділянкою.
Таким чином, якщо підсумувати, то варто із впевненістю зазначити, що передумовою для можливості нотаріусу відмовити в нотаріальному посвідченні на основі абз. 2 п. 63 Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України є обрання варіанта тлумачення положень, який у свою чергу зумовлюватиме її поширення на ті чи інші об’єкти.
У цьому аспекті постає й інше запитання: яке ж рішення органу місцевого самоврядування про дозвіл здійснити перебудову, прибудову, перепланування чи звести господарські, побутові будівлі та споруди має вимагати нотаріус для того щоб посвідчити договір. Воно також не позбавлене дискусійного характеру, оскільки відображає загальний стан неузгодженості.
Чинним законодавством тільки в нормах ЖК УРСР 1983 року встановлено, що переобладнання й перепланування жилого будинку (квартири), що належить громадянинові на праві приватної власності, провадяться з дозволу виконавчого комітету місцевої Ради народних депутатів. Публічним законодавством, навпаки, передбачається тільки наявність:
дозволу на виконання підготовчих робіт, що надається інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю (ст. 28-1 Закону України «Про планування і забудову територій»);
дозволу на виконання будівельних робіт (ст. 29 Закону України «Про планування і забудову територій»), який видається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю.
Звісно, можна припустити, що законодавець таким чином урегулював необхідність отримання відповідного дозволу тільки для громадян. Хоча це положення викликає заперечення стосовно поширення такої норми на юридичних осіб, оскільки не виключається можливість придбання квартири або житлового будинку юридичною особою і проведення їх перепланування.
Крім того, необхідно зауважити, що проведений аналіз «зачіпає» й питання про характеристику речі як об’єкта права власності. Загальноприйнятим вважається, що об’єктом права власності є речі, визначені індивідуальними ознаками або ж певним чином індивідуалізовані. Правовстановлюючі документи підтверджують право власності на певний конкретний момент. Наприклад, була квартира площею 60 кв. м, а внаслідок проведення реконструкції чи перепланування стала 62 кв. м. Причому зазначені дані проявляються в описі об’єкта нерухомості. І такий логічний ланцюжок дозволяє цілком справедливо зробити висновок, що у випадку недотримання норм це буде виступати передумовою невідповідності даним державного реєстру прав на нерухоме майно.
Проаналізована проблематика є складною та неоднозначною для вироблення остаточних висновків і апріорі потребує законодавчого втручання для узгодження численного масиву норм у цій сфері.
