ДЕРЖАВНА РЕЄСТРАЦІЯ ПРАВ НА НЕРУХОМІСТЬ: ДОСВІД ТА ПЕРСПЕКТИВИ

І. ЗАГАЛЬНІ ЗАУВАГИ
Активний розвиток іммобіліарного обороту в Україні стимулює формування відповідно й системи державної реєстрації прав на нерухомість для забезпечення його міцності та стабільності. В світі вона складалася історично, поступово набуваючи все більших ступенів надійності. Від її ефективності та дієвості залежать як правові конструкції, так і економічні. Це пов’язано з тим, що завдяки системі державної реєстрації прав забезпечується прозорість ринку нерухомості, знижуються економічні ризики, впорядковуються стягнення податків та зборів. Відтак можна стверджувати про сприятливий інвестиційний клімат у країні, що приваблює інвесторів і дозволяє збільшувати обсяг капітало¬вкладень. У свою чергу, це є стимулом до зростання економічних показників.
Система державної реєстрації прав на нерухоме майно покликана укріпити цивільний оборот, що є публічним інтересом, і тому законодавство, яке її регулює, є публічним. Водночас воно нерозривно пов’язане із суто цивілістичними конструкціями — укладенням договорів, набуття права власності на нерухоме майно, захистом прав добросовісного набувача тощо. Наявність відповідного балансу між приватними та публічними елементами в такій системі забезпечує її функціональну ефективність.
Звичайно, процесові формування системи державної реєстрації прав на нерухоме майно в Україні іманентно притаманні труднощі та перешкоди, зумовлені багатьма чинниками, зокрема відсутністю ринку нерухомого майна протягом багатьох десятиліть та, як наслідок, теоретично обґрунтованих напрацювань, на основі яких могла би бути вироблена національна система державної реєстрації прав на нерухоме майно.
Саме це й обумовлює потребу дослідження систем реєстрації прав на нерухомість, що сформувалися у світовій практиці. Важливість такого аналізу викликана необхідністю виокремлення основних засад певних систем, що використовуються в тих чи інших державах. Окрім цього, актуальність напрацювання ефективних механізмів реєстрації прав на нерухоме майно доводить і створення некомерційної неурядової міжнародної організації — Міжнародного центру реєстраційного права (CINDER) з штаб-квартирою в Мадриді (Іспанія) з метою об’єднання зусиль різних держав для уніфікації підходів до реєстрації прав на нерухомість.
ІІ. ІСТОРИЧНИЙ АСПЕКТ
Ретроспективний аналіз свідчить, що історично застосовувалися різноманітні способи укріплення прав на нерухомість, які еволюціонували від найпримітивніших до сучасних. Свого часу таку функцію виконували межові знаки та проголошення клятв, нині система державної реєстрації прав на нерухомість припускає відпрацьовані юридичні механізми.
Традиційно прийнято виокремлювати дві системи державної реєстрації прав на нерухомість , що застосуються в різних державах: а) титульна система, в основу якої покладено державну реєстрацію прав на нерухомість; б) акто¬ва система, в її основі — державна реєстрація правочинів .
Однак видається, що наведений «примусовий» поділ є досить умовним і в жодній мірі не відображає власну самобутність та оригінальність певної системи реєстрації прав на нерухоме майно, обумовленої впливом на її формування як основних засад цивільного законодавства конкретної держави, так і власне самої правової системи. У зв’язку з цим вбачається за необхідне перш за все простежити сутність світових систем державної реєстрації прав на нерухоме майно в контексті їх історичного генезису.
Зародження в сучасному розумінні систем державної реєстрації на нерухоме майно пов’язується з трансформацією економічних відносин, зокрема з розвитком кредитування під іпотеку земельних ділянок та, як наслідок, із необхідністю забезпечення стабільності обороту. В основу вироблення певних механізмів для дер¬жавної реєстрації прав на нерухоме майно було покладено мету забезпечення балансу між правами добросовісного набувача й власника та створення можливості для доступності інформації про права інших осіб на нерухомість.
Початково в цивільному обороті використовувалася вироблена римським приватним правом необмежена віндикація (ubi rem meam invenio, ibi vindico), що базувалася на правилі nemo ad alium plus juris transferre potest, quam ipse habet (ніхто не може передати більше прав, ніж має сам). Внаслідок цього набувач, що набув майно від особи, якій воно не належало, не ставав його власником, хоча б і діяв при цьому добросовісно (bоnа fide) і на законній підставі (ex justo titulo) .
Звісно, такий підхід не дозволяв захищати інтереси добросовісного набувача, особливо в контексті швидкого розвитку цивільного обороту і необхідності забезпечення його стабільності. І тому йому на зміну почав використовуватися давньонімецький принцип — Hand muss Hand wahren (рука за руку відповідає), на підставі якого з’являються межі застосування віндикаційного позову.
Окрім цього, виникає необхідність створити можливість для осіб, які надавали кредити під іпотеку нерухомості, ознайомлюватися з правами інших осіб на земельну ділянку. Для задоволення цієї потреби в кінці XVIII століття в Європі виникає інститут іпотечних книг, в основі ведення яких знаходилося правило, що будь-яке заставне право на нерухомість має юридичну силу для третіх осіб тільки тоді, якщо воно записане в особливі книги, що велися офіційними установами і були відкритими для довідок всіх зацікавлених осіб . Першим актом, в якому знайшла втілення іпотечна система, був Прусський іпотечний статут 1783 р. Засади, закріплені в цьому акті, «коренилися» у давньому юридичному побуті німців, у яких відчуження і застава нерухомості відбувалися завжди гласно, за участі влади і супроводжувалася урочистими формальностями .
Саме іпотечні книги й стали прообразом перших у сучасному розумінні систем державної реєстрації прав на нерухоме майно. Згодом зміст іпотечних книг розширюється і в них починають відображати й відомості про інші речові права. Внаслідок того, що в основному до іпотечних книг вносилися записи, пов’язані з речовими правами щодо земельних ділянок, вони отримали назву поземельних книг.
Внесення записів до поземельних книг базувалося на двох принципах — публічності та достовірності. Публічність полягала в тому, що поземельні книги повинні були відображати на певний момент точне юридичне становище будь-якої нерухомості, що входила до складу округу. Для досягнення цієї мети встановлювалося правило, що кожен акт, який має речово-правове значення (передача права власності, встановлення застави або сервітуту тощо), повинен бути записаний у поземельну книгу, і лише з цього моменту він отримував юридичну силу для всіх третіх осіб. У свою чергу сутністю принципу достовірності було те, що всякий запис у книзі мав повну юридичну силу для третіх осіб навіть тоді, коли він не відповідав дійсності .
Внаслідок встановлення цих правил забезпечувалася безповоротність прав добросовісного набувача нерухомого майна. Оскільки за умов внесення до поземельної книги запису про речове право майно не могло бути витребуване за допомогою віндикаційного позову.
Для ілюстрації сучасного стану проведення державної реєстрації прав на нерухомість варто проаналізувати досвід держав романо-германської та англосаксонської системи права. Причому в першу чергу слід проаналізувати системи державної реєстрації країн континентальної системи права (Німеччини, Франції), оскільки це зумовлено історичним «тяжінням» української правової системи до континентальної правової сім’ї. Корисним буде врахування й особливостей державної реєстрації прав на нерухоме майно в державах загального права (Австралії, Англії, США).
ІІІ. ДЕРЖАВНА РЕЄСТРАЦІЯ В НІМЕЧЧИНІ
Повноваження по веденню поземельних книг, відповідно до Положення про порядок ведення Поземельних книг (Grundbuchordnung) від 26.05.1994 р., покладені на окружні суди і компетентних службовців цих судів. Їх діяльність регулюється спеціальним Законом про службовців суду (Rechtspflegergesetz) від 05.11.1969 р. Окружні суди проводять реєстрацію об’єктів нерухомого майна за місцем їх знаходження у відповідних округах. У систему окружних судів включені управління поземельних книг, що здійснюють безпосереднє їх ведення .
Німецька модель реєстрації прав на нерухоме майно полягає в тому, що перехід (виникнення, припинення, обтяження) речових прав на нерухомість відбувається в результаті складного юридичного складу, обов’язковими елементами якого є речовий договір, що укладається сторонами, та запис в поземельній книзі . Набувач нерухомого майна стає власником тільки тоді, коли він внесений до поземельної книги .
Черговість при множинності прав, що обтяжують земельну ділянку, визначається в тому випадку, якщо ці права внесені до одного й того ж розділу поземельної книги — за часовою послі¬довністю реєстрації цих прав. Якщо права внесені до різних розділів, то пріоритет визнається за тим правом, яке датоване більш раннім числом; права, датовані одним і тим же числом, мають однаковий ранг. Для зміни черговості потрібні згода правомочних осіб, одна з яких поступається своєю чергою іншій особі, і внесення зміни до поземельної книги (§ 879, 870 Німецького цивільного уложення) .
Особливість добросовісного набуття нерухомості полягає в тому, що добросовісність відсутня тільки у випадку чіткого усвідомлення того, що нерухомість належить третій особі. При цьому для будь-кого, хто набуває земельну ділянку або інші права, записи в поземельній книзі розглядаються як достовірні, окрім випадків, коли наявні заперечення проти правильності запису або набувачу відомо про їх неправильність .
ІV. ДЕРЖАВНА РЕЄСТРАЦІЯ У ФРАНЦІЇ
У кожному судовому окрузі є особливе бю¬ро — «Conservation des hypotheques» (Схо¬вище іпотек), в якому реєструються речові права на нерухомість шляхом внесення записів про них до публічних реєстрів цього округу. Таке бюро управляється «хранителем іпотек» — простим чиновником адміністрації, що входить до структури міністерства фінансів. Якщо яка-небудь особа є власником нерухомості, що знаходиться в різних округах, у кожному з них на нього відкритий «лист» реєстрації його прав, а єдиного реєстру прав особи на всю нерухомість не існує. Система реєстрації характеризується відсутністю надійного захисту проти того, щоб право на одну й ту ж нерухомість виявилося зареєстрованим одночасно на листах різних осіб. Внаслідок цього публічний реєстр не забезпечує юридичну достовірність записів про права .
Державна реєстрація прав на нерухоме майно не має правовстановлювального значення, оскільки запис не розглядається як підстава набуття права власності. Однак особи, які не зареєстрували право власності в реєстрі, не можуть доводити його у спорі з третіми особами . Окрім цього, доступ до відомостей, включених в реєстр, обмежений. Зацікавлені особи можуть отримати тільки виписки і копії з реєстру .
V. ДЕРЖАВНА РЕЄСТРАЦІЯ В АВСТРАЛІЇ
Виокремлення австралійської системи дер¬жавної реєстрації прав на нерухомість пов’язано з оригінальною системою реєстрації прав на нерухоме майно, розробленою і впровадженою у ХІХ ст. Робертом Торенсом. ЇЇ метою є забезпечення надійності титулу для землевласників за допомогою принципу неоспорюваності. Тобто в цій країні втілено підхід, відповідно до якого відновлення прав колишнього власника нерухомого майна неможливе після того, як були зареєстровані права добросовісного набувача нерухомості .
Неоспорюваний титул не може бути оголошений недійсним, скасований або анульований. Ця система відзначається концептуальною прозорістю і визначеністю в регулюванні прав учасників ринку нерухомості. В її основі «лежить» принцип «неоспорюваності» прав.
Характерною особливістю цієї системи реєстрації є відсутність обов’язкової реєстрації. Така реєстрація проводиться лише за бажанням власників, за винятком двох випадків: а) якщо приватна особа отримала землю у власність від держави після введення в дію Real Property Act; б) якщо власник в рамках відповідної процедури добровільно підпорядкував свою нерухомість дії Real Property Act .
Виникнення, зміна і припинення речових прав ґрунтуються тільки на записах в поземельній книзі, які не можуть бути оспорені. Лише у випадку, коли запис про право був внесений шляхом фальсифікації документів на ділянку, яка раніше була записана на іншу особу, остання (як потерпіла сторона) має право в судовому порядку вимагати повернення ділянки і виключення неправомірно внесеного запису .
VІ. ДЕРЖАВНА РЕЄСТРАЦІЯ В АНГЛІЇ
Створення сучасної англійської системи реєстрації речових прав на нерухомість здійснене за допомогою істотного реформування законодавства про власність, що торкнулося фундаментальних підходів загального права до форм земельних володінь (legal estates). Результатом такого реформування стала відмова від множинності фрігольдних і нефрігольдних речових титулів і заміна їх двома титулами — титулом безумовної власності (fee simple absolute) і титулом, обмеженим певною кількістю років (legal term of years).
Окрім цього, три категорії суб’єктивних прав (правових інтересів) підлягають обов’язковій реєстрації, а саме «зареєстровані інтереси» («registered interests»), «переважаючі інтереси» («overriding interests») і «малі інтереси» («minor interests»). «Переважаючі інтереси» стосуються прав, які створюють обтяження для покупця, і в тому випадку, коли вони не відображаються в реєстрі. Їх «перевага» проявляється в тому, що в цьому випадку вони переважають над значенням запису, який міститься в реєстрі. До цієї категорії прав відносяться, наприклад, права на чужу нерухомість, засновані на загальному праві (legal easement), право володіння, що виникає по давності (adverse possession) .
VІІ. ДЕРЖАВНА РЕЄСТРАЦІЯ В США
У США використовується особлива система записів (recordation), яка підтримується методом так званих договірних гарантій речових титулів (deed warranties), а також страхуванням цих титулів (title insurance).
Здійснення записів характеризується такими особливостями: практично всі записи здійснюються й систематизуються на основі внесення до облікових документів даних про найменування власників землі, а не на визначенні конкретних земельних ділянок. Припускається, що вони використовуватимуться як засіб для дослі¬дження «ланцюжка переходів титулу власності» («chain of title») протягом певного періоду часу. Вчинення таких записів не носить правоутворюючого характеру, вони мають слугувати тільки свідченням наявності титулу .
VІІІ. ПРИНЦИП ГАРАНТІЇ
Для забезпечення балансу інтересів у цивільному обороті окрему увагу необхідно звернути й на проблему цивільно-правової відповідальності перед учасниками цивільних відносин у випадку припинення їх речових прав через дефектність титулу (неправильність або невідповідність записів) у державному реєстрі прав на нерухоме майно. Зазначена модель відповідальності в контексті системи державної реєстрації прав на нерухомість отримала назву принципу гарантії, який є складовою такої системи.
Варто зауважити, що сформувалося декілька підходів до вирішення цієї проблеми, вирішення яких залежить від того, яку роль виконує держава в реєстрації прав на нерухоме майно. У більшості країн встановлена відповідальність держави перед особами, які втратили права . Найбільш повно такий механізм реалізований в системі Торенса, для якої є характерним формування гарантійного фонду, за рахунок коштів якого і проводилася компенсація збитків. При цьому якщо коштів гарантійного фонду виявиться недостатньо для виплати компенсації, суми виплачуються в повному розмірі за рахунок загальних доходів відповідної провінції .
На відміну від наведеного підходу, у Франції держава не несе відповідальності за збитки, які можуть бути заподіяні власникові нерухомості помилкою в записах, що робить хранитель іпотеки. Ця відповідальність лежить безпосередньо на останньому. Для забезпечення цієї відповідальності особи, які призначаються на таку посаду, заставляють своє нерухоме майно або вносять у вигляді застави певну грошову суму .
Особливістю відзначається компенсація збитків у США, оскільки для цієї мети використовуються страхування титулів. Це пов’язано з тим, що держава не несе ніяких обов’язків, пов’язаних із державною реєстрацією прав на нерухоме майно, окрім зберігання і забезпечення публічності зареєстрованих договорів, внаслідок чого не надає відповідно ніяких гарантій законності й дійсності прав. Для того щоб отримати гарантію дійсності зареєстрованих прав, сторони договору змушені звертатися до послуг спеціальних компаній, які займаються «страхуванням титулу».
За договором із зацікавленою особою такі компанії вивчають усі правочини відносно цього об’єкта протягом періоду від 30 до 70 років (залежно від вимог законодавства певного штату) і надають гарантію про «чистоту титулу». У разі виникнення проблем, викликаних порушенням у минулому «чистоти титулу», вони зобов’язуються відшкодувати збитки (в певних межах) особі, яка застрахувала свій титул .
ІХ. УКРАЇНСЬКІ ПЕРСПЕКТИВИ
Проведений аналіз дозволяє зробити певні висновки відносно тих засад, які мають враховуватися при вдосконаленні системи державної реєстрації прав на нерухоме майно в Україні. Перш за все, повинно бути чітко визначено:
предмет державної реєстрації, тобто що реєструється — правочини з нерухомістю чи права на нерухомість. Причому логічним видається надати основоположного значення саме державній реєстрації прав на нерухоме майно з відмовою від проведення державної реєстрації правочинів як такої, що не виконує жодних функцій, пов’язаних із забезпеченням стабільності цивільного обороту;
наслідки проведення державної реєстрації, тобто що така реєстрація має правостворюючий характер;
єдиний орган, що проводить державну реєстрацію прав на нерухомість;
забезпечення реальної публічності та досто¬вірності реєстру прав на нерухоме майно;
створення механізмів, що забезпечували б цивільно-правову відповідальність дер¬жави перед особами, які втратили права на нерухоме майно внаслідок дефектності титулу — неправильності або невідповідності записів у державному реєстрі прав на нерухоме майно.
Викладення 11.02.2010 р. Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» у новій редакції і внесення змін до ЦК України, що набудуть чинності з 01.01.2013 р., обумовили зміну підходу до розуміння системи державної реєстрації прав у сфері обороту нерухомості. При цьому, запровадивши концептуально інший підхід до державної реєстрації прав на нерухоме майно, законодавець, не вирішив значну кількість питань або врегулював досить суперечливо, що в перспективі може «породити» правозастосовчі проблеми .
У контексті зміни підходу до системи дер¬жавної реєстрації прав на нерухоме майно в нотаріальному середовищі були висловлені як численні «занепокоєння» щодо нівелювання значення нотаріального посвідчення внаслідок запровадження нової системи державної реєстрації прав на нерухоме майно, так і пропозиції про необхідність закріпити можливість здій¬снення нотаріусом державної реєстрації прав на нерухоме майно .
Потрібно зауважити, що навряд чи подібні хвилювання повинні мати місце, оскільки нотаріальне посвідчення та державна реєстрація — це різні по своїй суті дії. Причому одна з яких направлена на посвідчення договору, а інша — на забезпечення виникнення прав на нерухоме майно.
З метою зменшення витрат власника на дер¬жавну реєстрацію прав на нерухоме майно та забезпечення гарантій безпеки на сучасному етапі є логічним (з урахуванням пп. 80.1.2 Національного плану дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010–2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна дер¬жава» ) поєднати виконання цих дій одними й тими ж суб’єктами (нотаріусами) за умови, що законодавець: а) установить ефективний механізм забезпечення реалізації принципу гарантії в разі здійснення державної реєстрації прав нотаріусом; б) визначить порядок формування реєстраційних справ при державній реєстрації прав нотаріусами; в) запропонує випадки, за яких нотаріус здійснюватиме державну реєстрацію прав на нерухомість (у будь-якому випадку чи тільки при посвідченні правочинів та видачі свідоцт¬ва про спадщину).